Aadress: Tõnismägi 3a-7
Email: info[at]kogu.ee
Telefon: +372 640 8717

VALITSUS (PEAMINISTER JA MINISTRID)

Mis on probleem?

Ühe ministri või ministeeriumi vastutusvaldkonda ületavate probleemide lahendamine reeglina ei õnnestu. Teabevahetus ja üksteise abistamine ning tegutsemine ühtse meeskonnana asutuse piiridele vaatamata praktikas ei toimi.

Üheselt ja selgelt vastutava ministriga on katmata üks kolmest olulisest üleriigilise koordineerimise punktist õiguse ja eelarvevahendite kõrval: infotehnoloogia. Valdkond on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalas, eraldi vastutavat ja vajalike tugevate koordineerimishoobadega ministrit ei ole. Valdkonna mahukuse tõttu nii Eestis kui EL-s ja rahvusvaheliselt ei mahu see  seniste Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi juhtivate ministrite portfelli.

Lahendused

Peaministrile antakse õigus otsustada siduvalt mitme ministri valitsemisalasse kuuluv küsimus juhul, kui ministrid ei ole omavahel lahenduses, lahenduse väljatöötamise või elluviimise tähtaegades ja isikulises vastutuses kokkuleppele jõudnud.

Ministrite vastutusvaldkondade piire ületavate küsimuste lahendamiseks moodustatakse  mitme ministeeriumi spetsialistidest töögrupp, mida juhib minister, kes on tulemusest enim huvitatud või valitsuses vastutajaks määratud, seda aga tingimusel, et osalevate ametnike tööülesannete ja tähtaegade määramisel ning tulemuse hindamisel arvestatakse osalemist teise ministeeriumi eesmärkide täitmisel.

Vähendatakse nii ministrite kui ametnike koormust asendustegevusest loobumise ja üksnes olulisele keskendumise teel.

Soovitav on edaspidi luua valitsuses IT ministri koht (nt üks mitmest MKM juhtivast ministrist), kellel on justiitsministri ja rahandusministriga sarnased hoovad ministeeriumide tegevuse koordineerimiseks.

Selgitused

Koostööprobleemide lahenduseks on pakutud võimu kontsentreerimist peaministrile, st peaministri õigust anda teistele ministritele ametlikult siduvaid korraldusi.  Õigusteadlaste valdava arusaama kohaselt on peaminister Eesti põhiseaduse kohaselt primus inter pares (esimene võrdsete seas), see tähendab valitsuse juhataja otsese käsuvõimuta Vabariigi Valitsuse liikmete suhtes.

Peaministrile ulatuslikumate volituste andmine nõuaks põhiseaduse muutmist. On ka teistsuguseid arvamusi, mille kohaselt on peaministri juhtimisvolituste suurendamine võimalik. Kui selleks on praktiline vajadus, tuleb teha täiendav analüüs. Koalitsioonivalitsuse loogikaga tugev peaminister probleemitult ei ühildu, kuivõrd suurendab konfliktide hulka valitsuses. Samuti võiks taoline muudatus tuua kaasa sisuliselt pea- või riigiministeeriumi tekkimise, kus dubleeritakse teiste ministeeriumide funktsioone. Seega tuleb arvestada võimaliku kulude kasvuga ja võrrelda kulusid saadava kasuga.

Koostööprobleeme on praegu kahte liiki:

need, mis tulenevad koalitsioonivalitsuse osaliste erimeelsustest, ning need, mis tulenevad kompetentsete ametnike ajapuudusest ja ülekoormatusest. Teisena nimetatud probleemi muudaks tugev peaminister oma aparaadi ja sellega seonduvate täiendavate teavitamis-, kooskõlastamis- ja aruandluskohustustega teravamaks.

Koalitsioonipartnerite erimeelsuste lahendamiseks (kuivõrd koalitsioonileppes ja tegevusprogrammis on kokku lepitud, saab tegemist olla peamiselt ootamatult esile kerkinud probleemidele erinevate lahenduste pakkumisega) võib valitsuse arutelus peaministrile otsustava hääle andmine olla põhjendatud alternatiiv asjaomase ministri või koalitsioonipartneri vahetamisele.

Võimu kontsentreerimisel tuleb alati arvestada võimalusega, et seniste tasakaalumehhanismideta võimutäiuse saab keegi, kes saadud võimalustega teeb kiiresti otsuseid, mis pikas perspektiivis on Eestile kahjulikud.

Olukord 2015. aasta lõpuks

Juba 2014. aastal muudeti valitsuse enesekorraldusõiguse ja paindlikkuse suurendamise eesmärgil õigusakte selliselt, et ministrite täpse arvu ja nende vastutusalade muutmiseks poleks vaja muuta seadust, vaid see toimuks peaministri korralduse alusel. Nii asendati 2014. aasta lõpuks kõigis seadustes senine konkreetsele ministrile antud volitusnorm üldise määratlusega “valdkonna eest vastutav minister”. Vastutavad ministrid määrab peaminister oma korraldusega. Uue korra alusel moodustati ka valitsus pärast 2015. aasta Riigikogu valimisi. Samas ministeeriumite ümberkorraldamine ja nende vahel valitsemisalade jaotamine toimub endiselt seaduse alusel. Kevadel ametisse astunud valitsuse töökorralduseks vajalikud muutused ministeeriumite valitsemisalades said seadusega jõustatud sügiseks.

2015. aasta lõpuks on keeruline välja tuua uue korra eeliseid valitsuse koostööprobleemide lahendamisel või töö tõhususe parandamiseks. Küll aga on uued umbisikulised volitusnormid seadustes teinud arusaamise õigusest ja ministrite vastutuse jaotusest keerulisemaks. Endiselt esineb ka tehnilist segadust elektroonilise Riigi Teataja linkide töös. Segaduste, halvemal juhul vaidluste eest hoiatas ka Justiitsministeerium õigusloomejuhte juba uue korra jõustamisel.

Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm peab endiselt vajalikuks ministeeriumite vahel koostöö edendamise ning peaministri rolli suurendamist koostööprobleemide lahendamisel. Selleks on Justiitsministeerium algatanud valitsemiskorralduse regulatsiooni revisjoni, milles plaanitakse üle vaadata valitsuse ja valitsusasutuste moodustamise ning toimimise reeglid. Revisjoni algatusidees räägitakse taaskord valitsuse ja valitsusasutuste moodustamise ja toimimise reeglite lihtsustamisest, valitsuse enesekorraldusõigusest ja paindlikkuse suurendamisest. Kõige konkreetsem idee on kantsleri vastutuse suurendamine ministeeriumi juhtimisel. Ministrist peaks saama poliitiline juht, ministeeriumi administratiivtööd hakkaks juhtima kantsler, kellele minister annab poliitilisi suuniseid.  Kantsleri rolli suurendamise vajadus on tingitud ka 2014. aastal ellu kutsutud muudatusest, mis võimaldas määrata ühte ministeeriumi juhtima mitu ministrit. See tekitas muu hulgas täiendavaid probleeme ministeeriumide administratiivtöö juhtimise ja vastutuse küsimustes.

Hiljutises praktikas on peaminister oma rolli sisustamisel keskendunud suuresti konsensuse otsimisele valitsuse laua taga, kuigi Vabariigi Valitsuse seadus näeb ette valitsuse otsuste vastuvõtmist häälteenamuse alusel, kusjuures häälte poolekslangemise korral on otsustav peaministri hääl. Lisaks muudele seaduses antud võimalustele valitsust juhtida, on peaministri käsutuses ka mitteformaalsed vahendid töö korraldamiseks. Igal peaministril on õigus oma ametikohta sisustada enda parima äranägemise järgi, vähene regulatsioon pigem suurendab kui vähendab võimalusi. Seega enne valitsemiskorraldusse regulatiivset sekkumist, tuleks ära kasutada olemasolevad võimalused. Kui tegelikkuses peetakse oluliseks hoopis üksmeele otsimist, siis peaministrile suurema korraldusõiguse andmine ei aitaks eesmärgi täitmisele kaasa.

Riigipidamise kava ja selle alusanalüüsid rõhutasid vajadust teha vahet kahte liiki probleemidel: poliitilise protsessi olemusest tulenevatest nähtustest ning töökorralduse toimimise probleemidest.

Esimesi, poliitilise protsessi olemusest tulenevaid probleeme ei ole võimalik lahendada valitsuse enesekorraldusõiguse, paindlikkuse vms reeglite muutmisega. Kui tegemist on mitme osapoolega koalitsioonivalitsusega, kuhu kuuluvad erinevate erakondade esindajad, siis senise valitsemiskorralduse revisjoni aluseks võetud eeldus, et ministrid on eelkõige ühtse valitsuse liikmed, kes kooskõlastatult suunavad ministeeriumite tegevust ja teostavad poliitilist järelevalvet, ei ole tõenäoliselt kuigi tugev. Või vähemalt ei ole valitsuse ühtne tegutsemine formaalsete reeglitega ja administratiivse korraldusega selgelt mõjutatav.

Teised, töökorralduslike takistuste põhjused peituvad aga laiemas riigihalduses: valitsuse kahanenud võimalustes üleüldse mõjutada riigisektori toimimist ning materjale ette valmistavate ametnike ajapuuduses ja ülekoormatuses. Tõsine probleem pole mitte valitsuse toimimise paindlikkuse puudumine, vaid see, kui valitsus on kontrolli olulistes valdkondades käest ära andnud. Kui näiteks valdkonna korraldust määravad valitsusasutuste asemel sihtasutused, avalik-õiguslikud juriidilised isikud või äriühingud, kus valitsuse esindaja on tihtipeale üks paljudest laua taga, vahel ka vähemuses või üldse puudu, on tagajärjeks valitsuse piiratud võimalus sekkuda ning poliitilise vastutuse hajumine. Tuleb aga selget vahet teha poliitilises sekkumises igapäevasesse juhtimisse, mis on taunitav, ning poliitilises vastutuses valdkonna toimimise eest, mida demokraatlik süsteem eeldab. Demokraatlik valitsemiskorraldus püsib eeldusel, et valitsus vastutab parlamendi ees ning parlament valimistel omakorda valijate ees. Kui valitsusel aga võimalus mõjutada riigihaldust või avalike teenuste pakkumist puudub, ei saa ka valijad riigi toimimises kaasa rääkida. Asjatundlikkus ja pädevus valdkonnas on seejuures ka poliitilise vastutuse aluseks. Valitsusasutuste vaheliste koostööprobleemide lahendamise võti seisneb ka riigihalduse tõhusamaks muutmises ja asendustegevustest loobumises. Vt ka riigihalduse peatükki.

Riigipidamise kava tõi ka välja, et kui mõni oluline valdkond on selge poliitilise vastutusega katmata, siis on selleks IT, sest poliitiline pühendumus tänapäeval nii keskses ja horisontaalses teemas on oluline. 2015. aastal ametisse astunud valitsus lõi küll muid uusi ministrikohti, kuid mitte otseselt IT valdkonnas. Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm peab siiski vajalikuks riigi IKT juhtimise koordinatsiooni tugevdamist ja näeb meetmena ette E-Eesti nõukogu tegevuse arendamist.

Loe lähemalt:

Veeb: MKoort