PEATEEMA: KAASATUS
Valimiste vahelisel ajal on kodanikel ja vabaühendustel poliitika kujundamisel osalemiseks Eestis mitmeid võimalusi (nt saab igaüks teha ettepanekuid riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutustele, osaleda eelnõude avalikes konsultatsioonides jne), kuid õigusloomesse kaasamisel on sageli probleeme. Seega taandub küsimus osaleda soovija oskustele end töös olevate eelnõudega kursis hoida (nt valitsuses väljatöötatavad eelnõud avaldatakse konsulteerimiseks eelnõude infosüsteemis, parlamendis arutlusel olevad eelnõud Riigikogu kodulehel), oma ideedele toetust leida ning avaliku võimu esindajate soovile ja suutlikkusele kaasata. Rahvakogu veebilehel edastati kaasatuse peateema alla 456 ettepanekut ja argumenti.
ALATEEMA 3: AVATUD POLIITIKAKUJUNDAMINE
Valitsuse poolt 2011. a lõpus kinnitatud Kaasamise hea tava näeb ette, et valitsusasutus peab huvirühmi ning avalikkust kaasama neid puudutavate otsuste kujundamisse, et tagada otsuste parim võimalik kvaliteet ning legitiimsus. Kaasamist kohaldatakse nii Riigikogu, Vabariigi Valitsuse kui ka ministri tasandil antava õigusakti või otsustatava küsimuse ettevalmistamise käigus (ka Euroopa Liidu asjades seisukohtade kujundamisel). Avalik konsultatsioon tuleb igal juhul läbi viia kahes menetlusetapis: siis, kui eelnõu väljatöötamiseks alles taotletakse heakskiitu, ning siis, kui eelnõu on juba välja töötatud. 2012. aastal valmis ka Teenusmajanduse Koja eestvedamisel Hea õigusloome tava, mis sätestab 8 põhimõtet, mille järgimine aitab tagada igaühe põhiseaduslikud õigused ja vabadused ning suurendada õigusloome läbipaistvust.
Rahvakogu veebilehel käsitles avatud poliitikakujundamist 111 ettepanekut ja argumenti, moodustades kaasatuse teema all 24% kõigist ettepanekutest ja argumentidest.
- 1. Läbipaistev ja infobarjäärideta poliitikakujundamine (41 ettepanekut ja argumenti)
Domineeriv seisukoht: poliitikakujundamise protsessi tuleb muuta läbipaistvamaks tehes sellekohase info varem ja paremini kättesaadavaks (39 ettepanekut ja argumenti, mis kogusid kokku 720 poolthäält ja 17 vastuhäält).
Variatsioon:
a) Kui eelnõust on olemas kasvõi kavand (väljatöötamiskavatsus, kontseptsioon), see avaldatakse ja muudetakse veebis kergesti leitavaks; põhimõttelised muudatused või kavandamisel oleva eelnõu teesid arutatakse kontseptuaalsel tasandil huvilistega läbi enne eelnõu koostamist;
b) Riigikogu komisjonide protokollid muudetakse sisulist infot andvateks (nagu see oli 2003-2004) (55 toetushäält,0 vastuhäält);
c) Luuakse võimalus jälgida interneti vahendusel (ka järelvaadata) Riigikogu komisjonide koosolekuid;
d) Kõik õigusakti väljatöötamiseks laekunud ettepanekud ja toimunud kohtumiste kokkuvõtted avalikustatakse konsultatsiooniprotsessi jälgitavuse huvides;
e) Eelnõudele lisatakse põhjalikumaid seaduse rakendamise mõjuanalüüse (sh kaasates ülikoolide õppejõude ning oma ala professionaale) (226 toetushäält, 4 vastuhäält), seejuures püütakse tagada eesootavast arusaamine nii tavainimesele, rahvaesindajale kui ka juristile;
f) Sõnastatakse üldtunnustatud ja aktsepteeritud lobireeglid, et seda tegevust oleks lihtne eristada mõjuvõimuga kauplemisest (11 toetushäält, 0 vastuhäält);
g) Õigusaktide seletuskirjad uuendatakse käsikäes muutuva õigusakti eelnõuga; õigusakti jõustudes muudetakse avalikult kättesaadavaks seletuskirja aktuaalne tekst (72 toetushäält, 1 vastuhääl);
h) Internetis avalikustatakse kõik ettepanekud, mida huvigrupid, eksperdid ja vabaühendused on teinud kohalikele ja riiklikele võimuorganitele (ka ajakirjandusele), kuid mis on kõrvale lükatud ilma piisava põhjenduseta (112 toetushäält, 2 vastuhäält);
i) Seadustatakse avatud poliitikakujunduse ja õigusloome põhimõtted (84 toetushäält, 1 vastuhääl).
Pooltargumendid: paraneb vastuvõetavate otsuste kvaliteet; väheneb korruptsioonioht: avalikkusele kättesaadav seaduse rakendamise mõjude analüüsil on preventiivne mõju seaduste ostmisele ja mustale rahastamisele, samuti toetab see planeerimist üle valimistsükli.
Vastuargumente ei esitatud.
- 2. Kaasamise hea tava järgiv kaasamine õigusloomesse (17 ettepanekut ja argumenti)
Domineeriv seisukoht: õigusloome eest vastutavad asutused peaks huvigruppide kaasamisel poliitikakujundamisse järgima senisest paremini kaasamise hea tava (15 ettepanekut ja argumenti, 266 toetushäält ja 15 vastuhäält).
Variatsioon:
a) kaasata õigusloomesse kõik seotud huvirühmad;
b) seaduseelnõu menetlemisel teostada kohustuslik analüüs huvigruppide ettepanekute osas (27 toetushäält, 1 vastuhääl);
c) pikendada kooskõlastuse ja arvamuste esitamise tähtaega;
d) vältida näilist ja sisutühja kaasamist (nt olukorras, kus ministeeriumi tasemel on otsused juba tehtud);
e) kaasamise ajal loodavad meediatekstid peavad olema põhjalikult läbi mõeldud ning erinevate huvigruppide nimel sõna võttes tuleb nende sisu kooskõlastada;
f) püüelda õigusloomes huvide tasakaalustatuse poole, vältida ühe või teise huvigrupi eelistamist.
Pooltargumendid: paraneb vastuvõetavate otsuste kvaliteet; seadused (ka kohaliku omavalitsuse otsused) ei tule sihtrühmadele ootamatuna; enam kaasatust (sh vabaühenduste kaasamist) seadusloomesse kasvatab vabaühenduste vastutust esindatava sihtgrupi /avalikkuse ees.
Vastuargument: rahvasaadikutel ja ametnikel kulub palju tööaega kodanike informeerimiseks ja tagasiside esitamiseks.
- 3. Seadusloomes osalemise võimaldamine kõikidele huvilistele (17 ettepanekut ja argumenti)
Domineeriv ettepanek: võimaldada kõigil huvitatud kodanikel panustada vahetult seadusloomesse* (14 ettepanekut ja argumenti, 255 toetushäält ja 25 vastuhääl).
Variatsioonid: võimaldada kodanikel vahetult osaleda seaduse (ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuse või muu avaliku tähendusega dokumendi, nt arengukava vms) teksti väljatöötamises, s.o võimaldada teha teksti selle väljatöötamise faasis parandus- ja täiendusettepanekuid; võimaldada kommenteerida ja hinnata loodavat teksti ning selle väljatöötamise protsessi.
Pooltargumendid: kodanike otsene kaasamine seadusandlike tekstide väljatöötamisse suurendab riigivõimu legitiimsust ning lähendab üksikisikuid riigile; tehnoloogiline areng on loonud eeldused kodanike paremaks kaasamiseks seadusloomesse; võimaldab inimestel lüüa kaasa ühiskondliku elu neis valdkondades, milles tuntakse end pädevana; kui rahval on olnud võimalus osaleda seaduse välja töötamises, on ta ka seaduskuulekam.
Vastuargumendid: sisukas osalemine eeldab tõsist eeltööd, mis võib takistada inimestel täita nende igapäevaseid tööülesandeid; võimaldab vaenulikult meelestatud inimestel segada pidevalt seadusloomet; tuhandete inimeste osalemine teksti redigeerimisel võib muuta seadusloome protsessi hallatamatuks; seadusloomega tegelemine eeldab üldiselt teatud erialaseid teadmisi, mida enamikul kodanikest ei ole.
KOKKUVÕTE
Avatud poliitikakujundamise alateema hõlmab käsitlusi, mis puudutavad kodanike informeerimist poliitikakujundamisest ja selle tagamaadest ning kodanike ja huvigruppide kaasamist seadusloomesse. Alateema alla liigitatud ettepanekuis-kommentaarides väljendati mitmel juhul muret, et tänane kaasamispraktika on sageli formaalne (s.t näiline, sisutühi), toimub viimasel hetkel, huvigruppide tehtud ettepanekuid ei arvestata ega põhjendata sisuliselt nende mittearvestamist. Kõik see võib vähendada oluliselt huvigruppide motivatsiooni protsessides osaleda. Samuti juhiti tähelepanu, et õigusloome pole alati läbipaistev. Märkimisväärne hulk ettepanekuid lähtuski kiitikast tänasele olukorrale. Avatud poliitikakujundamise alla hõlmati ka ettepanekud, mis käsitlevad kodanike kaasarääkimist õigust õigusaktide ja nende eelnõude väljatöötamisel.
* Rahvaalgatuse temaatikat käsitleb põhjalikult eraldiseisev temaatiline kokkuvõte.