Nurkse instituudi Ideedepank
Erkki Karo, Nurkse instituudi teadur
Valimiste üheks omalaadseks teemaks on osutumas riigireform või riigipidamise reform kui isegi omaette valimislubadus. Selle suhtes on positiivselt meelestatud tõenäoliselt enamik ettevõtjaid, osad opositsiooni esindajad ning ka üksikud uued tulijad tänastes võimuerakondades. Riigireform on selle entusiastide jaoks midagi niivõrd olulist ja mastaapset, et selle vajalikkusest on muuhulgas sündinud Presidendi soovitatud meeleolukas film, ühe erakonna üks kesksetest valimislubadustest ning kahe riigikogu valimiste kandidaadi facebooki kommuun. Idee on käivitanud ka debati Eesti poliitika vana kahurväe vahel (Laar vs Vähi). Võimul olevad erakonnad on aga siiani omanud riigireformi suhtes suhteliselt udust vaadet. Pigem on rõhutatud, et riigireformiga on valitsuserakonnad igapäevaselt tegelenud – alates avaliku teenistuse seaduse reformist üleüldise ametnike arvu langetamiseni – ning kavatsevad sellega ka sama tarmukalt jätkata. Kas riigireform on poliitiliselt ja tegelikkuses üldse võimalik?
Mis on riigireform ja kas see on poliitiliselt võimalik?
Riigireformi debatt keskendub kahele olulisele riigivalitsemise tasandile: poliitiline juhtimine (Riigikogu liikmete arv, erakondade rahastamine, huvigruppide kaasamine otsusetegemisse, avaliku sektori politiseeritus erinevate nõukogude jms näol) ning avaliku halduse korraldusele (ametnike ja kohalike omavalitsuste arv, asutuste dubleerivad ülesanded jms). Siin avaldub ka riigireformi debati suur lõhe.
Poliitilise juhtimise osas on erinevates debattides suhteliselt konkreetsed ideed – vähendada Riigikogu suurust 30 saadiku võrra, panna riigiettevõtteid valitsema mittepoliitilised spetsialistid – mille taga võime näha sisulisi põhjendusi/eesmärke a la muudatused Riigikogu ja poliitiliste otsuste professionaalsuse ja kvaliteedi suurendamiseks, seda tulenevalt nii enesekriitikast kui konkurentide kritiseerimisest.
Avaliku halduse korralduse küsimustes on lahendused palju hägusamad ja tihti seotud mitte sisuliste argumentide vaid pigem üldiste väliste sümbolitega a la ametnike arvu vähendamise sidumine elanike arvu vähenemisega, lähtumine arusaamast, et avalikus sektoris ollakse de facto alati ebaefektiivsed ja erasektori eeskuju järgides saab alati paremaks muutuda. Mart Laari riigireformi idee pakub siinkohal kõige konkreetsemana välja, et ministeeriumite arvu peaks vähendama kahe või nelja ministeeriumi võrra, kuid ei ütle siiski otse välja milliseid ministeeriumi peaks siis kaotama/liitma.
Ajaloohuvilistele, näiteks IRL ühe eellase Res Publica poliitilisele areenile tuleku ‘maimanifesti’ (1998) – Eesti idee: vähene ja tegus riik – pani ette vähendada riigi halduskulusid liites omavahel esiteks kultuuri- ja haridusministeeriumid ning teiseks tollane teede- ja sideministeerium ja majandusministeerium (ehk tänaseks üheks saanud majandus- ja kommunikatsiooniministeerium) ning põllumajandusministeerium. Eks ka tänased ministeeriumite liitmise ideed ei keerle kaugemal tolleaegsest loogikast – liitmine vähendab halduskulusid (kuigi viimaseid on vahepealsel ajal püütud juba vähendada ka ühtsete tugiteenuste keskuste, uue haldusjuhtimise jms ideede kaudu) – ega juba mainitud liidetavate kandidaatidest.
Ometi ei taha/julge ükski debati vedaja (eriti poliitikute seas) nendes küsimustes väga selgeid seisukohti sõnastada: mida liita, kust kärpida, kus on tehtud valesti, kus saab paremini? Kui riigireformi debatis lihtsalt öelda, et iga pool saab natukene paremini või vähemaga rohkem, siis on tänastel võimuerakondadel isegi osaliselt õigus: riigireformi eraldi tegevusena ei saa lubada ja teha, sest riik ja avalik haldus oma igapäevases töös ongi sisuliselt pidev riigireformimine.
Selleks, et väita, et kuskil konkreetses kohas saab avaliku haldust pidada üleval odavamalt ja ühiskonna probleeme lahendada või avalikke teenuseid pakkuda kiiremini, kvaliteetsemalt või paremini, ei piisa lihtsalt üldisest halduskulude ja efektiivsuse retoorikast. Vaja on ka konkreetse poliitikavaldkonna või riigi ülesande sisulist mõistmist ja hindamist. Näiteks sisuline arutelu teemal kas Eesti tippspordi langeva edukuse taga on selle vähene rahastamine või hoopis halb korraldus, sest tippspordi arendamine ja toetamine sobib paremini haridus- ja teadusministeeriumi või kaitseministeeriumi mõttemalli ja poliitikakujundamise tavadesse (mh treenerikoolituse, sportlaste treenimistingimuste jms korraldus) kui kultuuriministeeriumi? Selliseid debatte – ka palju tundlikemas küsimustes nt perevägivalla, hariduse kvaliteedi, majanduse konkurentsivõime jms küsimustes – peavad Eesti pigem valdkonnaentusiastid ja eksperdid väljaspool valimisdebatte. Ometi oleks sellised sisulised arutelud avaliku halduse ümberkorralduste ja riigireformi detailsete lubaduste/valikute eelduseks.
Poliitilise debati loogika valimistsüklis tähendab aga, et sisulistes küsimustes tuleb võistelda ‘suuremate lubaduste’ ja mitte ‘sisuliste arutelude ja/või väiksemate kulutuste’ reeglite alusel. Riigireformi saavad sisustada ja suunata valimisprogrammides mitte riigivalitsemise peatükid, vaid kõik muud valdkondlikud peatükid, mis küll täna lubavad teha veel rohkem ning veel paremini ehk igale kodanikule sobival viisil.
Kas riigireform oleks valimiste järgselt võimalik?
Oletame, et riigireformist mingil kujul ning hõlmates poliitilise juhtimise küsimuste kõrval ka avaliku halduse korraldust saab siiski valimiste järel koalitsioonilepingu oluline sisuline osa. Kas on realistlik, et järgmise nelja aasta jooksul ka mingil moel edukas riigireform saab toimima?
Nagu mainitud, Res Publica tuli kunagi poliitilisele areenile ja ka võimule sisuliselt riigireformi küll teises sõnastuses lubades. Presidendi juures tegutseva Eesti Koostöö Kogu riigipidamise kava analüüs viitab, et mõned tolle ajastu ‘uue haldusjuhtimise’ ideed (tulemusjuhtimine jne), mida ka teised koalitsioonipartnerid toetasid, ei ole Eestis väga edukaks osutunud (neid on kohati isegi üleidealiseeritud). Võiksime seega öelda, et üldsõnaline riigireform avaliku halduse üldise efektiivsuse suurendamise tähenduses on juba proovitud ning korra läbikukkunud plaan. Sama kogemus on sisuliselt olnud (juba mitu korda) ka üldsõnalise kohalike omavalituste reformi idee/lubadusega.
Samas on Eesti avalikus sektoris edulugusid, mida ka riigipidamise reformide debattides (nt Presidendi Kärajatel) on juba esile toodud. Nende edulugude taga on olnud üks selge reegel: kus viga näed laita, seal hansapankur või Marek Helm aitab! Ehk riigireformi debati keskmesse sattuvate edulugude taga on väga üksikute (erasektorile kõige sarnasemate) ennekõike teenusekesksete organisatsioonide (maanteeamet, maksu- ja tolliamet jms) ennekõike e-riigi tehnoloogilistel võimalustel põhinevad edulood, mida on toetanud nende ülesannete suhteline lihtsus, mõõdetavus ja selgus. Juhilubade mugavat, odavat ja kiiret väljaandmist on võrreldamatult lihtsam korraldada kui narkomaania piiramist või koduvägivalla ennetamist.
Teisisõnu, sarnaselt erasektori organisatsioonide erinevustele ja mitmekesisusele (me ei eelda, et tööstusettevõtet ja idufirmat juhitakse ja hinnatakse samade põhimõtete alusel) on ka avalikus sektoris erinevat tüüpi – ülesannete, võime, rahastamise, tegevuste mõõdetavuse osas – organisatsioone. Riigil lihtsalt on väga lai hulk funktsioone, mida täidavad väga erinevad organisatsioonid. Kõiki neid ühte moodi ebaefektiivseteks liigitada ning lubada neid ühe reegli/põhimõtte järgi efektiivsemaks muuta (nt ametnikke/eelarvet vähendada kindel protsent aastas igas organisatsioonis või valitsemisalas) ei ole kõige nutikam lähenemine ning kõlab pigem nagu arengumaalik mõtlemine (nt Malaisias piirati kunagi riigiaparaadi suurust ‘pindala reegliga’ ehk ministeerium pidi uute inimeste ja ülesannete võtmisel mahtuma samadele kontoripindadele). Nutikam mõtlemine eeldab jällegi sisusse süvenemist ning otsustamist kas on valdkondki, kus riiki pole enam vaja, kus on vaja vähem riiki, kus on vaja rohkem riiki?
Riigireformi vajalikkuse keskne retoorika – elanikkonna vähenemine eeldab riigi vähenemist – ei anna kahjuks selliseks mõtlemiseks piisavat konkreetset suunist. Paradoks on pigem selles, et elanikkonna vähenemine ja e-riigi tehnoloogiate areng küll võimaldab paljudes teenusvaldkondades kulude kokkuhoidu ja riigi kokkutõmbamist, kuid samamoodi eeldab see mõningates valdkondades täna suuremaid investeeringuid, et tuleviku vajadusi paremini katta (nt haiglavõrgu ja kiirabiteenuse aga ka siseturvalisuse arendamine tervikuna, smart grid’i ehk nutika võrgu arendamine energeetikas jne).
Demokraatlike riikide haldusjuhtimise reformide üks keskne rahvusvaheline kogemus on see, et igasugused makrotrendid (majandustsüklid, elanikkonna vananemine/vähenemine) võivad anda küll tõuke või tõstatada vajaduse muutusteks, kuid ei anna meile konkreetseid ja ‘õigeid’ suuniseid muutusteks. Siin tuleb mängu poliitiliste otsustajate ja ühiskondade terviklik maailmavaade ning kuidas erinevad ‘ekspertiisid’ mingiks poliitiliseks valikuks kokku sulanduvad (elanikkonna vähenemise puhul saab kas vähendada riigi rolli ühiskonnas, lasta sellel suureneda ja leppida sellega, või hoopis suurendada elanikkonda nt läbi immigratsiooni).
Eesti poliitiline/ühiskondlik debatt teeb siin riigireformi edukuse seisukohalt tihti olulise taktikalise vea. Selmet, et püüda minna riigipidamise üldistelt küsimustelt riigi ülesannete ja riigi rolli detailsele lahti mõtestamisele liigutakse pigem lihtsama ja ideoloogiliselt kergemini ‘turustatava’ avaliku sektori üldise kritiseerimise suunas (avaliku sektoris on palju laisku kohvijoojaid).
Selle tagajärjeks on see, et poliitikud, ettevõtjad ja valijad võivad selle kriitika taha koguneda, kuid koalitsioonilepingu järgne riigireformi elluviimise ülesanne jääb ikkagi nende kriitika alla langenud ametnike kanda, mis võib vähendada mis iganes kujul riigireformi rakendumise edukust. Ka edukas muutuste juht Marek Helm või hansapankur suudab korraga juhtida ühte asutust või heal juhul valitsemisala, kuid ka neil on juba ette negatiivselt meelestatud inimesi ja organisatsioone väga keeruline edukalt muuta.
Nutikamad küsimused valimisdebatti
Kokkuvõtvalt, et riigireformist saaks asja, vajab see mõnevõrra sisukamat ja konkreetsemat raamistikku ja loogikat.
Üldistest ühiskonna demograafilistest trendidest selgemat raamistikku võiks pakkuda ka mõtteharjutus: millist Eestit me peaksime üleval kui meil ei oleks eurotoetusi ja muud välisabi? Eeldades, et eurorahad on ajutine ja lähiajal kaduv nähtus, võiksime ka tõdeda, et tänane Eesti riik oma sellisel kujul, vormis ja prioriteetidega on ajutine ja tulevikus nii või naa kokkutõmbev ja muutuv nähtus.
Seega mõtteharjutuse sisulised küsimused oleks: mida teeksid (kas üldse?) siis need ametnikud, kes täna planeerivad, korraldavad ja kontrollivad eurorahade kasutamist?; milline roll (kas üldse?) oleks peamiselt või olulisel määral eurorahadega ‘toimetavatel’ asutustel (EAS, mitmed muud sihtasutused, ülikoolid jne)?; kust me leiaksime siis raha – eeldusel, et me maksudega ei mängi – valdkondadesse, mis täna on kõige enam sõltuvuses eurorahadest ning millistest avalikest teenustest ja riigi ülesannetest me oleksime nõus loobuma?
Erakonnad, kes pole tänase valitsemissüsteemiga rahul – on isegi loogiline, et riigireformi osas hoiab kõige udusemat profiili Reformierakond, kes ei saa valimistsüklis endale peale pikka valitsemisaega enesekriitikat arusaadavalt lubada – saaksid riigireformi ideestiku siduda ka enda oluliste uute/teistsuguste/ohtlike ideedega ning lahti seletada kas üldse ning täpsemalt millist riigireformi konkreetsete valikute ja lahenduste näol need ideed vajavad?